美国非洲司令部

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美国非洲司令部(简称USAFRICOM)授权负责非洲地区制度、国家和人民的稳定、安全、卫生、福利,这在逻辑上等于说司令部人员在一定程度上要在非洲部署。
中文名
美国非洲司令部
外文名
USAFRICOM
地    区
非洲
职    务
负责非洲地区制度

美国非洲司令部侵略性

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非洲人阅人。——肯尼思.大卫.卡翁达,1964年-1991年任赞比亚总统。
最近,随着地区重点统一作战司令部的成立,美国非洲司令部(简称USAFRICOM)是否具有全面运作的能力的问题也随之出现。实际上,从法律角度来讲,还有数不清的问题和挑战有待解决和处理。本文探讨这些法律问题,首先是从美国非洲司令部的任务和组织结构开始的。此外,还分析了使全面运作成为必要的法律文件,并对目前一切生效的协议进行了坦率的评价。这其中包括了司令部成立的直接受益者的评价。而且,在实现美国非洲司令部的肩负国家使命时,必须要考虑到财政法和法律约束可能设置的障碍。文章最后给出了一些建议。本文意在论证在新司令部这个问题上,稳固的国际协议延伸的缺失,加上要对现有法规进行重大修改,使得美国非洲司令部在目前的状况下影响不会太大。

美国非洲司令部国际协议

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如果考虑到美国非洲司令部得到了广泛授权,负责非洲地区制度、国家和人民的稳定、安全、卫生、福利,这在逻辑上等于说司令部人员在一定程度上要在非洲部署。任何时候一个国家的官员进入另一个国家的统治范围,都要依照特定的法律授权。特别是外国的军事人员存在于一个国家中时,需要相应的国际协议。国防部(简称DOD)将国际协议定义为,由美国代表签署的,与一个或多个外国政府的协议,代表着符合国际法的政党意图,被称之为国际协议或者其他类似法律效果的名称。这些协议或者是以条约的形式,或者是以行政协定的形式,在国际法上二者具有相同的捆绑责任。在美国国内法律上,二者的区别在于条约需要参议院的讨论和通过,而行政协议则不需要。在行政协议条文中还包括协议备忘录、换文和协定记录。与条约相比,行政协议的好处是,能够达到预定目的而不需要另外立法。避开参议院的干扰,行政协议的吸引力,特别是对国防部海外军事部署来说,影响特别明显。在军事合作、战略部署、权利和特权、设备使用和基地建立等事务上,国防部已经签署了数以百计的行政协议。
美军地位协定。对美国军队海外运作来说,最重要的国际协议是美军地位协定(简称SOFA),该协定是关于美国军事人员在外国领土范围内的存在,可以通过行政协议或者条约的方式实现。军中最广泛的协议是北大西洋公约组织(简称NATO)美军地位协定(简称SOFA),一个覆盖以下事物的条约:尊重东道主国家的法律;免除护照/签证的需要;有关驾驶的规则;在东道主国家的制服;武器持有的指导方针;刑事管辖权的共享框架;民事管辖权的有限赦免;损坏与责任的赦免与赔偿原则;提供服务(当地民间的劳动力、财政、医疗和邮政);个人税收和关税的免除。这一协定的效用和效率是很明显的——签约国中的军队可以大规模训练、组织和装备,而免除签证申请、武器许可、进口关税、国外税收或者国外驾照考试等负担。运作效率需要建立在主权国家之间建立平稳的合作关系上,这个条件不容低估。尽管NATOSOFA看起来很详尽,但是大多数会员国通过补充协议完善他们的责任。以上的例子说明,通过法律手段,友好的军队能够在正确的法律授权、清楚地了解各自的权利和责任的情况下,完成军事任务。在很多情况下,充分的SOFA能够推动在国外的军事行动。
如果我们在美国非洲司令部的背景中考虑SOFA的功能,我们会发现这并不是一个理想的协定。在司令部涉及的国家之中,其中大概三分之一没有签订任何允许美国军队存在于他们国家之中的国际协议。因此,对美国非洲司令部的责任范围(简称AOR)内的大多数国家来说,美国军事人员的地位如同观光者——他们需要通过签证申请、海关限制、税收和所有当地法律的限制。因而这些国家没有向观光者提供单向责任,甚至基本的特殊权利都没有。从根本上说,没有特殊的法律授权,一个人进入另一个国家并展开行动,等于把自己置于危险之中。
尽管已经声明美国非洲司令部的规划中不包括大规模军事部署和基地,缺乏SOFA将给军事人员的灵活性和机动性带来挑战。战略意义不应当被打折扣或小觑。设想一下以下的假设场景:美国非洲司令部训练队想要为非洲东部的国家建立一支应急响应部队。没有SOFA,装备、武器和人员的运输将会被各个国家迥异的入境要求严重影响。这种行动在理想的情况下几年内便可物化,但是如果人员、补给和装备的流动不畅,则将会被无限期拖延。
即使是目前生效的SOFA,大部分也不能实现美国非洲司令部的目标。差不多大部分协定都是以“换约”的形式签订的,这实际上是将美军身份等同于《维也纳外交关系协定》中所规定的美国大使馆的行政与技术(A&T)人员。而将身份定于A&T人员的SOFA协定显然是不充分的,主要因为两个原因。第一,这种身份为美国军事人员提供了很多外交豁免权,更重要的是完全逃脱了东道主国家的刑事管辖权。这种保护和豁免看起来对美军行动是有利的,实际上可能正好相反。一份确认A&T人员身份的协议并不授权军队的存在;相反,它只为受邀进入东道主国家边境的军队授予身份。尽管一个面临灾难的国家可能允许外国军队进入,并赋予他们很大的豁免权,但是历史却证明这些安排都缺乏持续性。A&TSOFA协定的实际结果是,美国军队只会因有限的原因、在有限的时间内允许进入。从根本上说,这些国家一旦在是否允许美国军队以外交豁免权的面罩下进入的问题上出现犹豫,就将破坏美国非洲司令的接触战略。
第二,A&TSOFA协定本身也显得单薄,内容肤浅,在多变复杂的问题上进行了简单的处理。实际上这些行政协议,通常会缩减到一至两页,包含着极为宽泛的内容——却没有进行详述。尽管这在国际法上并没有更多要求,所有问题都在协议本身中说明了,但是A&TSOFA协定本身的简短就反映出它的目的有限。这种A&TSOFA协定或许对打完就走的军事行动有效;但是它并不能充分地解决美国非洲司令部广泛协议的必然要求。A&TSOFA协定在解决先期事宜上的失败,由此所产生的争议可能比它解决的还多。实际上,国防部的历史经验证明,没能以SOFA协定解决所有问题的军事协定最终都会导致不和。
美国非洲司令部责任范围内的国家要么没有SOFA协定(把军事客人以本国法律加以约束),要么没有A&TSOFA协定(赋予军事人员完全的外交豁免权),这种镶嵌式布局对其运作来说以一种战略障碍。没有SOFA协定,参访军队就得不到保护——即使是履行官方义务的行动。在签署A&TSOFA协定的地方,广泛的豁免权可能会使和平协议受损。如果有人要探讨外交豁免权背后的法律原理——被授予该身份的人应当是他的国家的化身,因此会被授予他的国家的特权——他会发现,这种身份已经被提升到了“严肃的长期伙伴关系”,这对与非洲国家的军事协议来说显然是不合适的。这种单边协定与伙伴关系没有必然联系。
国际刑事法庭。美国非洲司令部这种镶嵌式布局本已存在潜在不可行性,而国际刑事法庭(简称ICC)的职责又将会使这一问题更加复杂化。国际刑事法庭是一个永久性法庭,主要负责审理被指控犯有种族屠杀、反人类罪、战争罪、侵略罪的人。到目前为止,共有105个国家签署了罗马法令。尽管美国是最初签署国,但它后来却拒绝批准这一协议,因为美国担心ICC会使自己卷入无根据、政治性的起诉。虽然已经建立了ICC,美国却开始了一场全球性“战役”——从各个国家得到安全保证,保证美国军事人员不会被交给或引渡到ICC。这些所谓的“不交出协议”在罗马法令中却有据可循,第98章第2款中规定“会导致被要求国违反自身在国际协议中的责任时,法庭不能向该国作出交出要求”。
在美国非洲司令部责任范围内的国家中,有30个国家参加了罗马法令。签署了罗马法令,同时也签署了A&TSOFA协定的国家,为了不让ICC剥夺自身的目标和目的,将会违背自己在ICC中肩负的责任。这一潜在冲突反映了美国非洲司令部A&TSOFA协定的不足。而且,2002年美国现役人员保护法案(简称ASPA)将美国非洲司令部划在罗马法令管辖之下。根据ASPA规定,美国禁止向签署罗马法令的任何国家的任何政党提供军事援助,除了几个重要盟友之外(而这几个盟友都不在非洲),这几个梦又都签署了“不交出协议”,而且是由总统特别声明放弃交出的。美国已经与美国非洲司令部责任范围内的国家签署了39份“不交出协议”,其中还包括没有加入罗马法令的国家,把ASPA的应用转移到了军事援助的传统受益国家。然而,用种类繁多的责任、权力和SOFA把美国非洲司令部责任范围内的国家加以分类,也给多国规模的现实协议带来了法律和逻辑上的障碍。
推荐泛非洲SOFA协定。一个可行的解决非洲大陆不一致的法律框架下的难以运转的结构的方法是,执行泛非洲SOFA协定(简称PAFSOFA)。这一协议最初可在一个地区的基础上实行,作为现有非盟定义的亚区域能力的延伸,通过让签字国共享互惠供应来实现。这种协议的优点是显而易见的。军队、装备和供给的流动量将会呈指数增长,军事行动就不会再遇到法律和逻辑障碍——相反,这些障碍就会影响和损害任务的实现。
一个泛非洲SOFA协定将会因缩小了种类,而实现更为广泛的权利和义务的覆盖面。它将会为西非国家经济共同体(简称ECOWAS)的国家量体裁衣,也会为其他地区安全协议专门打造,例如南非发展共同体和东非共同体。由于这些国家喜欢通过地区组织建立合作关系,一个建立在这样持久关系上的协议更有可能取得成功。政府间的组织,例如ECOWAS,拥有在国际法上称为“国际法人”的功能,代表着它的成员国。最终,与地区组织间的协议,以上面所提到的泛非洲SOFA协定的形式加以合并,将会为非洲大陆上的美国军队带来更为广泛的灵活性和操作性。但是同时也有一个问题,在执行这样一个协议时,任何一个非洲国家和政府间的组织得到的利益是什么。
这一协议必须为众多国家利益服务。第一,它将会是互惠的。因而,每一个签约国将会既是发送国(部署军队),也会是接收国(接待军队),为签约国和它们的军队提供便利。这种互惠使得与非洲国家之间签订的国际协议就像是非洲国家之间签订的,当双方达成协议时就可以从一国直接进入另一国,而不像NATOSOFA那样苛求程序。实际上,如果美国非洲司令部想要让非洲人自己解决自己的问题,这种安排最为理想。事实上非洲国家与美国的互惠协定会给它们带来一定的声望,可能会使得其他组织成员国也签署类似协定,而这对美国的影响却是无关紧要的。每年受邀到美国进行参观的非洲军事人员的总数仍然很少。互惠也与伙伴关系的概念一致,强调在泛非洲SOFA协定签约国之间分享“独立的特权”。在单边A&TSOFA协定中,以牺牲东道主国家的独立性来实现美国的利益,而泛非洲SOFA协定将会提供一个更公平的司法审判框架,保证正当的程序,示旁观者以责任感——包括ICC在内。泛非洲SOFA协定可能会显示出美国与非洲国家的合作过度频繁,但是同时也会很大地提高司令部的运作。
批评家可能会说,泛非洲SOFA协定不过是美国为了扩大影响,保护石油安全利益的证据,最终将会被抛弃。诚然,与多个追求不同利益和议程的国家进行多国谈判并不是一个简单的承诺;它要付出巨大的努力。但是一个选项是地位未定,镶嵌式不一致的国际协议,严重阻碍美国非洲司令部的任务。NATOSOFA的持续性,将不同的主权国家、文化和语言捆绑到一块,可以成为说服怀疑者的灵感——这样一个协定是可以达到的。NATOSOFA的谈判只用了六个月。在预定伙伴国家中取得一致意见的成功关键是,不要让以实力为后盾的傲慢自大态度坏了整锅汤——在历史上它曾误导过美国的国际关系的判断。批评家还可能会说,在泛非洲SOFA协定下,美国在接收国的行动会使自己放弃太多主权。但有一点必须记住,美国要在接收国部署军队时,同时让接收国放弃了同等程度的主权。总的来说,如果美国非洲司令部在泛非稳定、通过伙伴关系建设能力和阻止冲突的问题上有长期利益,那么一个支持全频谱军事协议的完善多国协议就将是必须的。
物品役务相互提供协定
对美国非洲司令部广泛的SOFA协定需求的间接考虑,便形成了对物品役务相互提供协定(简称ACSA)的需求,这也是一个国际协议。但它关注的主要是后勤和补给上的权利。ACSA协定是在互惠基础上,为签订协议的国家之间建立后勤支援、补给和保养的机制,通常是在现金基础上的,也有物品归还形式,或者等价交换的形式。ACSA具有高度机动性,为部署和运输军队的补给提供了一个有用的方式,而不需要通过国防部负责采购的官僚机构。尽管有一定的限制,任何一个签署了ACSA协定的国家都还可以签署ACS协定。
美国非洲司令部的责任范围广泛,ACSA协定的有用性和必要性就很明显了。但是目前在非洲,仅有11项ACS协定生效,也就是说还不足以覆盖美国非洲司令部的责任范围内百分之二十五的国家。正如上面所提到的,SOFA协定是典型的ACS协定执行的先决条件;因此,在美国非洲司令部增加SOFA协定显得非常重要。在非洲大陆上如果ACSA协定不能处处开花,那么军队运动的流动性将会受到限制。即便是一个常规的训练任务,也需要精心的计划、提前布置好补给或者间接路线,以便维持任务,否则将会使任务变得复杂。如果没有SOFA协定,而只有ACSA协定,美国非洲司令部的运作一样会受到限制。

美国非洲司令部财政考量

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美国非洲司令部帮助非洲国家的任务包括“为非洲国家的稳定、安全、卫生、福利做出直接贡献”。尽管这一美好的目标会鼓舞很多潜在的受益者,但是却有复杂的美国法律管理着在外国实体上的资金支出。财政法的基本原则必须加以考量,因为美国非洲司令部要在这一法律框架下运转。与司令部(包括其他军事行动)最有关的立法限制是目的法令,该法令规定所提供的拨款只能用于拨款最初的目的,除非是另有法律规定。检验一项拨款是否用于正确的目的,就要进行三方测试。这项测试的内容是,支出是否按照某一特定法令目的,支出是否受法律限制,支出是否变成另外种类的拨款。
这项正确目的测试还涉及到最高法院,意味着“只有当国会授权时,资金的支出才是正确的”,但是反过来,“除非是被国会禁止”的理解则是完全错误的。换句话说,美国非洲司令部正确支出资金的范围是有限的。这种限制的影响是令人吃惊的。例如,在2005财年,美国欧洲司令部(当时大部分非洲国家还处于它的责任范围内)所控制的自主支出的战略安全合作资金还不足百分之三。对这种限制进行创造性地背离和抵抗不值得参考,因为不正确的行为还要耗费一部分资金,而这部分资金本来是要用于正确的资金支出,这就违背了反缺乏法案,而随之而来的惩罚是刑事责任。
行动和维护资金的使用。大部分军事行动资金来自行动和维护(简称O&M)拨款,该拨款主要用于与装备运转,训练、行动、部署所需的常规支出。然而,利用O&M常规目的资金资助外国政府或军队的做法得不到授权;在对外军事援助上,国会有专门的资金,以对外援助法案(简称FAA)的形式存在。这项禁令包括国防部训练外国军队,由审计将军负责——专门负责调查军方滥用O&M资金的情况:
在训练期间为洪都拉斯军队提供的训练,尽管肯定与训练行动有关,但从本质上说与通常的安全援助的性质相同,因此应该由以下资金资助:“安全援助资金要由国会专门拨款,用来训练友好的外国政府的军队(特别附加的)”。
很自然,对O&M在军事援助上的禁令也有例外,例如由特种行动部队组织的联合组合交流训练(简称JCET)。尽管这一计划看起来对美国非洲司令部军事力量是最理想的,但距离毫无阻碍还很遥远。JECT的“最初目的”是训练作战司令部的特种行动部队。因此,在国会看来,接受训练的外国军队只是JECT的偶然受益者。因此需要美国非洲司令部的国家并不是授权JECT的中心。
此外,在民事和人道主义行动拨款的使用上也存在限制。人道主义援助是在FAA下执行的,而不是动用O&M资金。根据FAA第22条规定,FAA下的资金都由国防部控制,因此国防部也会进行一些FAA计划。国会已经认识到了国防部发起的人道主义和民事援助(简称HCA)的效用,并为正确的HCA提供有限的法律授权:运输救济补给、人道主义物资,外国灾难援助,转移过剩的非致命补给。然而,这种法律授权是有限的,会阻碍预定的美国非洲司令部任务。
为人道主义和民事援助提供资金。HCA授权,连同提到过的海外人道主义、灾难和民事援助(简称OHDACA),有特殊的标准,优先使用指定的资金支出:
与军事行动/训练相关的支出;
推动特殊的美国行动准备技术;
由美国军方提供劳动力;
其他美国方面的努力应当是补充性的,而不是复制性的;
需要由美国国务卿批准。
美国国务卿颁布的法令称,美国国防部的人道主义援助“角色不能削减到只是提供资源和写支票”。这些行动需要国防部安全合作机构进行,这个机构通常负责分配战斗司令部的资金。在进行OHDACA计划时,美国非洲司令部不但要满足以上的标准,还要面对HCA本身性质的限制。
这种与军事行动相关联的HCA类型有乡村医疗、牙科和兽医服务;地面交通基础设施的建设;建设基本医疗设施;公共基础设施的建设和修复。此外,还有一点要特殊说明,只能使用为OHDACA专门指定的资金,禁止使用常规O&M资金,在突发事件上实现最小的支出。与全频谱的国防部全球行动相比,为OHDACA专门指定的资金显得很少。例如,在2007财年,OHDACA预算大概是6200万美元,其中4000万分配给了HCA。仅能得到美国非洲司令部所能得到的全部OHDACA预算的一部分,其任务必然受限。即使这一部分能得到保障,它也会被限制在全部指导参数规定的特定的行动中。
额外的资金来源。尽管在训练和人道主义援助上O&M支出受到限制,其他的几个重要法令体制会保证美国非洲司令部的任务在各种程度上实现。这些体制对任务的长期影响还难以评估。但是这些计划在非洲却由前任作战司令部通过不同的重点加以管理,尽管在一些事情上各种限制伴随了他们几十年。可是这些计划或协议在作战司令部中的优先权是很低的。当然,这些种类的项目是美国非洲司令部的最初关注点,而不是平行于其他目标。在现有法律规定下,美国非洲司令部还要受到计划特殊参数、司令部内部稀缺资源的竞争的限制。此外,美国非洲司令部在与任务中心相关的计划上没有所有权。
最后,财政法还规定,用于特殊目的的有限专项拨款资源,还要用于美国非洲司令部的多机构结构。很明显,负责国际开发的国家、商业、美国机构和财政部的雇员,并不是国防部的雇员。这些机构的人员由自己的拨款提供资金,从事他们自己的授权。管理有限资源的规则很严格,正如国会所训示的,资金不能用于扩大“专项拨款涉及的部门和机构”。美国非洲司令部面临着挑战,因为在合作时每一个机构都要使用自己的资金,服从自己的命令。实际上,美国欧洲司令部已经认识到,“在跨机构合作中,很难得到资金上的捐助和分享”。
美国非洲司令部授权立法的建议。美国非洲司令部的任务只能通过有意义的接触完成,不论是以训练、人道主义援助还是设备与物资的提供等形式。责任范围内的军事和民事分界是中心问题。美国非洲司令部的任务与传统意义上的作战司令部有所不同。因此,它需要得到特殊的授权立法,使行动合法化、得到授权和资助。
类似于国会建立美国特种行动司令部,美国非洲司令部也应当被特许从事非传统事务。尽管行动规模可能会跟前几年差不多,但利用现有的资金体系来维持零碎的接触战略,只是一个短期解决方法。实际上,实现整个非洲大陆的稳定、阻止冲突、经济繁荣、打击恐怖主义、培养对人类尊严的尊重的目标,必须颁布专门的法律为美国非洲司令部授权。如果不能够为美国非洲司令部实现任务建立法律体制,就会让这个司令部成为空架子,缺乏资金、效率受限、缺乏信誉。
当我们考虑到美国非洲司令部广泛的职责范围时,就会认识到国防部已经严重背离了作战司令部的历史角色。这一司令部的成立,远不是从纸面上把其他作战司令部的责任转移给自己;这标志着在战略接触上,从动态行动到能力建设的军事功能的重大转变。尽管司令部正快速进入全面运作的阶段,实际运作环境似乎却被高估了。我们会发现零碎的国际协议,能够满足以前的作战司令部的要求,却会破坏崭新的美国非洲司令部的接触灵活性。现有有限的框架在主权国家内缺乏变通。很明显,国防部的协同行动,国家的批准,广泛的美军地位协定和物品役务相互提供协定的谈判和签署,有利于美国非洲司令部长期战略目标的实现。此外,尽管司令部希望与非洲盟友全面接触,但是它的财力却受限。严格限制美国军方在稳定、安全、卫生和福利上的贡献的法律体制,使其难以运行。这些行动的授权必须要由司令部提前设定,并由专门的恰当资金支持。因此,使美国非洲司令部非传统角色生效的立法必须要由国会同意和批准。
一个不能有效执行预定任务或者行动得不到资金支持的作战司令部,就等于以前的作战司令部把自己的责任范围给放弃了。如果没有法律的实质性修改和国际协议体系的显著扩大,那么美国非洲司令部与其前辈们相比在地位上并没有什么提高。不能够传递目前需要的讯息,将无助于增进亲善,甚至会破坏美国与非洲的关系。美国有一个千载难逢的机会——在世界范围内实现积极的变化,同时满足自己国家的安全利益。如果政府无作为,那将永远失去这个机会。
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